Управление региональной экономикой
(на примере г.Москвы)

Глава 1. Теоретические аспекты управления региональной экономикой

1.2. Ретроспективная оценка процессов в управлении экономикой региона

Управление региональной экономикой - важная составная часть экономической политики государства. Она охватывает комплекс различных законодательных, административных и экономических мероприятий, проводимых как центральными, так и местными органами власти и направленных на регулирование социально-экономических процессов.

Управление региональной экономикой - это сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, т.е. связанная с взаимоотношениями между государством и регионами, а также регионов между собой. [6, с.41] Управление региональной экономикой представляет собой составную часть национальной стратегии социально-экономического развития.

Десятилетний период блужданий при формировании капиталистического рынка в нашей стране показал, что рыночные преобразования без государственного вмешательства и поддержки регионов разных типов ведут к спаду производства, усилению дезинтеграционных процессов, наносят ущерб национальной безопасности, ведут к размыванию прав российских граждан.

Ситуация, сложившаяся в регионах страны, а также разразившийся системный кризис указывают на ведущую роль государства, особенно в период переходной многоукладной экономики, чтобы сгладить стихию рынка. Ослабление позиций государства в управлении экономическими процессами привело к конфликту между центром и регионами.

Накал страстей представлялся несколько странным. Казалось бы, накопленные в плановой практике методы и инструментарий территориального планирования и управления, включая процедуры согласования интересов и решений различного уровня, должны были значительно облегчить и даже сделать естественной регионализацию общеэкономической политики реформ. Вместе с тем на начальном этапе учет региональной специфики в осуществлении переходной программы был, по существу, отвергнут. Более того, отказ от системы управления региональной экономикой рассматривался чуть ли не как принципиальное условие осуществления рыночных реформ вообще.

На самом деле, основные трудности были связаны с фактором времени. Стремительность задуманной либеральной реформы в принципе исключала учет всего многообразия условий и реакций, которые были характерны для пространственно протяженной, но пространственно неконцентрированной российской экономики. Попытка учесть региональную специфику в явном виде означала непредсказуемые усложнения общенациональной экономической политики вообще. Разрушение союзного и республиканского аппаратов управления советского типа, что представлялось одним из главных условий перехода к рыночным механизмам, фактически исключило возможность на том этапе построения осмысленной экономической политики. Создававшаяся заново структура управления экономикой была ориентирована только на формирование макроэкономических институтов. Даже эта задача оказалась слишком сложной для плохо подготовленной в интеллектуальном и практическом плане системы советских по сути министерств и ведомств, которые фактически и явились основой для "новой" структуры органов рыночного регулирования (другой основы просто не было). Существовавшие в советской командной экономике структуры и механизмы учета региональных особенностей при распределении и организации функционирования ресурсов и производств, схемы согласования отраслевых и территориальных интересов и решений были утрачены в ходе стремительной реорганизации управленческих структур федерального уровня.

Вторая часть этого механизма - органы управления в регионах - привыкли функционировать как ведомые общесоюзными и общереспубликанскими правилами и решениями инстанции. Требовалось время для того, чтобы они осознали новую ситуацию и убедились в ее сравнительно большей выгодности для региональных элит.

В течение этого переходного времени региональный аспект экономической политики являлся для федерального центра ясно осознаваемой им обузой, а для регионов - плохо осознаваемой ими возможностью обретения нового политико-экономического статуса. Это и определило подход к региональной политике с позиций чисто политических.

Построение государства оттеснило на второй план формирование экономического механизма. Обозначились полярные реакции в регионах и целых географических зонах на общенациональные макроэкономические новации. В то же время федеральный центр отказался от подавления в явном виде дифференциации региональных откликов на эти новации. Это поставило Россию на грань повторения ситуации 1990-1991 гг., когда республики СССР и отдельные регионы, убедившись в невозможности союзного центра контролировать функционирование в привычных границах региональных социально-экономических систем, форсировали собственное политическое обустройство и спровоцировали в конечном счете развал СССР.

Неудивительно, что уже в начале 1992 г. был инициирован активный процесс заключения Федеративного договора. В феврале 1992 г. этот документ подписан представителями республик и административно- территориальных образований бывшей РСФСР, которые с момента подписания вошли в состав Российской федерации. Подписание Федеративного договора имело по меньшей мере два следствия. Во-первых, регионы стали официально субъектами социально-экономического регулирования, хотя соответствующие нормы Федеративного договора не отличались достаточной четкостью. Во-вторых, подписание договора положило начало формированию асимметричной федерации, что послужило причиной возникновения в последующие периоды многих как экономических, так и политических проблем.

Многонациональность и исторические прецеденты государственного строительства советского периода делали асимметричность федерации весьма привлекательным вариантом. На самом деле такая асимметричность была уступкой центра национальным республикам, в поведении которых усматривалась основная угроза политической целостности страны. Но эта же уступка привела в скором времени к появлению многочисленных проблем как политического, так и экономического свойства.

В экономическом плане асимметричность федерации нарушала принципы единства правил игры и усиливала собственно политическую реакцию субъектов РФ. В середине 90-х годов предпринята попытка компенсировать асимметричность федерации посредством заключения договоров о разграничении полномочий и ответственности субъектов РФ и федерального центра. Однако технология заключения этих договоров, когда отсутствовали общие, единые для всех принципы, в действительности привели к закреплению асимметричности государства.

Международная практика использования региональных компонентов экономической политики при переходе к рыночной экономике демонстрирует несколько основных моделей. Наиболее популярной в начальный период посткоммунистических реформ в Восточной Европе и России оказалась концепция, основанная на принципах классического либерализма в организации экономики и предлагающая ускоренное формирование свободного рынка. В рамках этой концепции собственно региональная составляющая сведена к минимуму. Преимущество имели механизмы свободной конкуренции.

Этот вывод основан на предположении, будто субъекты федерации являются некими квазикорпорациями, которые ведут (или должны вести) себя как обыкновенные субъекты конкурентного рынка, между которыми распределяются ресурсы. При таком подходе, конечно, и не было никакой необходимости в государственном вмешательстве в форме особой государственной политики. Региональная политика сама по себе представлялась, с одной стороны, внутрикорпоративной стратегией, направленной на улучшение конкурентных позиций каждого субъекта федерации и максимизацию извлекаемого им дохода в ходе рыночной конкуренции, а с другой стороны, она выглядела при таком подходе как конкуренция между различными субъектами федерации на внутринациональном и международном рынке.

По сути, эта теоретическая концепция не могла существовать в чистом виде, во всяком случае, не могла существовать долго, так как явно противоречила целям политической централизации. Оказалось, что решение проблемы политической интеграции России непосредственно зависит от формирования и реализации алгоритма распределения ресурсов между центром и регионами, а также между самими регионами. Это был первый урок не региональной политики, но политической регионалистики, который положил начало превращению прежней системы директивного распределения в систему перераспределения ресурсов между регионами. Общим правилом стало предпочтение тех регионов, совокупные ресурсы которых на момент распределения и перераспределения наиболее велики.

Такое положение не могло удовлетворять большинство субъектов РФ, которые находились и находятся в состоянии стагнации или просто близки к экономической и социальной катастрофе. Поэтому уже с 1994 г. на фоне сохранения уже предоставленных при распределении ресурсов льгот ряду регионов (среди которых первые места занимали и занимают национальные республики) ведены правила распределения, основанные на принципе выравнивания среднедушевых бюджетных доходов.

Но. Это не решало проблему искажения общей системы распределения ресурсов, а кроме того, касалось лишь бюджетного распределения и перераспределения, не затрагивал всей массы распределительных отношений и отношений по поводу производства дохода. Последнее во второй половине 90-х годов стало в наибольшей степени беспокоить регионы, которые наконец поняли, что надежды на то, что удастся заставить федеральный центр взять на себя ношу инвестирования в экономический рост в регионах, беспочвенны. Федеральная региональная политика приобрела именно ту форму, которая была наиболее удобна и понятна федеральному центру - форму межбюджетных отношений. Другие рыночные регуляторы и возможности их использования для воздействия на динамику экономического пространства практически не рассматривались.

Причины использования бюджетной модели регионального регулирования в качестве основной на данном этапе очевидны. Во-первых, эта модель хорошо освоена и с успехом применялась на советском этапе развития, когда государственная региональная политика опиралась именно на союзный бюджет. Во-вторых, бюджетный механизм регулирования территориальных социально-экономических процессов показал хорошие результаты в ходе рыночных реформ в странах Восточной Европы. В- третьих, даже экономически развитые страны, успешно применяющие региональную политику, используют именно бюджетную модель. Наконец, в-четвертых, фискальная политика является объективно единственно доступной формой экономической политики в случае регулирования пространственных экономических процессов.

Вместе с тем следовало бы обратить внимание на то, что бюджетное регулирование пространственной экономики (как и бюджетное регулирование вообще) может быть эффективным только в случае, когда субъект управления имеет дело со стабильными экономическими и социальными процессами. Важно и то, что количество регулируемых параметров и процессов должно быть ограниченным. Об этом свидетельствует не только опыт экономически развитых стран, но и Восточной Европы, и особенно опыт применения управления региональной экономикой в самом Советском Союзе. Еще одним важным условием эффективного использования бюджетной модели региональной политики является возможность осуществлять регулирование в короткие сроки. Это как раз и невозможно сделать в условиях быстрых изменений региональных и внутрирегиональных пропорций и условий, а также учитывая долговременность воздействий, которые необходимы для корректировки этих процессов и параметров.

Во второй половине 90-х годов оформилась тенденция к трансформации региональной политики. Ранее она представляла собой комплекс мер по достижению оптимального состояния региональных социально-экономических образований, ориентированный на систему централизованно задаваемых приоритетов межрегионального распределения на множестве национальных экономических и финансовых ресурсов. В 90-е годы все в большей степени начали проявляться элементы механизма создания условий для эффективного использования абсолютных и сравнительных преимуществ отдельных регионов, что в принципе должно обеспечить оптимальное распределение общественных ресурсов в целом. Государственная региональная политика как средство воздействия на экономическую динамику и даже на динамику доходов в современных условиях, однако, достаточно ограничена. Наибольшее значение имели в начале реформы исходное состояние региональной экономики, а по ходу реформы - способность региональных администраций создавать и поддерживать условия для усиления преимуществ в области делового климата в том или ином регионе. Собственно государственная финансовая политика направлена на выравнивание доходов между регионами, но и эту задачу полностью выполнить не может (не только из-за слабости бюджета, но и в связи с теоретической невозможностью достичь состояния абсолютного равенства при различиях в экономической динамике).

Отсюда следует два вывода. Во-первых, экономическая политика в региональном аспекте должна быть в значительной мере политикой самих региональных властей и стержнем этой политики должна являться деятельность, направленная на обеспечение преимуществ каждого конкретного региона в сфере предпринимательского климата (включая инвестиционный климат). В динамике это будет означать быстрое улучшение предпринимательского климата в стране в целом, что в некоторой перспективе приведет к сосредоточению региональной политики действительно в сфере государственных финансовых трансфертов.

Во-вторых, роль федерального центра должна заключаться в создании таких общефедеральных условий, которые бы не исключали, а, напротив, способствовали эффективному развитию региональной инициативы в эффективном использовании финансовых трансфертов для сглаживания диспропорций между доходами и коммунальными удорожаниями (транспортные тарифы, энергетические тарифы, сельскохозяйственные дотации и др.).

Подобная структура региональной политики по существу свидетельствует о начале нового цикла регионального развития и соответственно региональной политики. Нынешний период является своеобразным логическим результатом разрыва порочного круга "отрасль - территория", в котором вращались управленческие новации эпохи централизованного планирования на этапе трансформации плановой экономики в рыночную. Вероятно, именно региональная политика может реализовать принцип "двухсекторного развития", который оказался не по плечу национальной макроэкономической политике.

Опасения начала 90-х годов относительно краха управления региональной экономикой, что, конечно, имело бы гибельные последствия для экономического регулирования и поддержания стабильности социальной системы вообще, сменились к концу 90-х годов другими опасениями. Обвинения со стороны регионов в адрес федерального центра относительно забвения региональной политики сменились обвинениями со стороны федерального центра в адрес регионов относительно узурпации государственной экономической политики на уровне регионов. Эти последовательные опасения и обвинения, равно как и тревога федерального центра в середине 90-х годов по поводу политического сепаратизма регионов, отражали замешательство, которым сопровождалась трансформация региональной политики эпохи командной экономики в новую региональную экономическую политику. Она основана на содержательном взаимодействии инструментов и механизмов корректировки экономических систем национального и регионального уровней соответственно федеральными и региональными органами государственной власти и управления.