Управление региональной экономикой
(на примере г.Москвы)

Глава 1. Теоретические аспекты управления региональной экономикой

1.3. Законодательное обеспечение управления региональной экономикой

К сожалению, экономическим проблемам федеративных отношений в Конституции РФ уделяется очень мало внимания. Прежде всего необходимо отметить, что в Конституции вообще нет специальной статьи, где бы формулировались цели федеральной экономической политики в отношении регионов. В качестве такой цели могло бы, например, выступать обеспечение равноценных условий жизни на всей территории страны (как, например, в Германии). В Конституции мог бы найти отражение и принцип стимулирования конкуренции между отдельными регионами (субъектами Федерации).

Для развития экономических взаимоотношений Федерации и регионов особое значение имеют две конституционные проблемы.

Первая проблема - разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти.

Вторая проблема - противоречие между двухуровневостью органов государственной власти и фактической трехуровневостью бюджетной системы.

Для первой конституционной проблемы в контексте рассматриваемой темы наиболее важны следующие ее аспекты.

Во-первых, с необходимой степенью детальности (прежде всего по предметам совместного ведения) не разграничены не только (законодательные, но и финансовые полномочия федеральных и региональных властей. На основе Конституции невозможно определить соотношение расходов федеральных и региональных бюджетов и, следовательно, необходимые пропорции разделения доходных источников между Федерацией и ее субъектами. Распределение расходных полномочий между различными уровнями власти регулируется многочисленными законодательными и подзаконными актами. И Министерство экономики, и Министерство финансов неоднократно заявляли о необходимости проведения инвентаризации этих актов, В дальнейшем было бы полезно разработать закон, который бы комплексно регулировал распределение полномочий по финансированию расходов между бюджетами различных уровней.

Во-вторых, Конституция предусматривает возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. При существующем фактическом приоритете договоров перед общими правилами нарушается принцип равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром и еще больше усложняется построение бюджетных взаимоотношений между Федерацией и регионами. Представляется, что в ближайшие годы целесообразно вообще отказаться от практики заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, разработав единое законодательство по разграничению предметов ведения и полномочий между центром и регионами.

Вторая конституционная проблема обусловлена противоречием между двухуровневостью органов государственной власти и фактической трехуровневостью бюджетной системы. В соответствии с Конституцией в России существует два уровня органов государственной власти. Поскольку бюджеты органов местного самоуправления формируются преимущественно за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (а не за счет собственных источников доходов), фактически существует единый государственный бюджет с тремя уровнями - федеральным, региональным и местным. Причем из местных бюджетов осуществляется финансирование реализации значительной части полномочий, относящихся к компетенции субъектов Российской Федерации. Непризнание местных бюджетов частью общей бюджетной системы зачастую приводит к ущемлению прав муниципальных образований, поэтому в Конституции было бы правильным подчеркнуть трехуровневый характер российской бюджетной системы.

Российская Конституция не предусматривает конкретные механизмы управления региональной экономикой: они регламентируются другими самыми разнообразными нормативно-правовыми актами.

В обществе до сих пор нет ясного представления о том, какие именно результаты должно приносить управление региональной экономикой. Нет однозначных ответов на многие вопросы. Например, какая степень неравенства допустима между регионами в их социально-экономическом положении, в частности в уровне бюджетной обеспеченности? В каких регионах необходимо стимулировать экономическое развитие в первую очередь? Следует добиваться ускоренного экономического развития наиболее отсталых или наиболее передовых регионов?

Все конкретные механизмы управления региональной экономикой можно разделить на административные и бюджетные. Административные меры, как не играющие по сравнению с бюджетными почти никакой роли, в дальнейшем не рассматриваются. Бюджетные инструменты реализации региональной политики, в свою очередь, можно условно разделить на две группы. Первая - перераспределение доходов между бюджетами различных иерархических уровней - федеральным, региональными и местными (более употребляемый термин - межбюджетные отношения или бюджетный федерализм). Вторая - оказание финансовой помощи регионам, не связанная (или преимущественно не связанная) с выделением финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Фактически формирование местных бюджетов, особенно по каждому конкретному муниципальному образованию, в значительной степени зависит от властей субъектов Федерации и продолжается ущемление прав муниципальных образований.

Применительно к бюджетным взаимоотношениям федерального и региональных бюджетов рамочное законодательство должно затрагивать следующие вопросы.

Во-первых, можно было бы оговорить права Федерации и ее субъектов на покрытие бюджетного дефицита, исходя из которых определять нормативы разделения налогов. Например, в Основном законе Германии устанавливаются равные права Федерации и земель на покрытие дефицита. В России о равенстве прав говорить, скорее всего, преждевременно (у федеральных и региональных органов власти разные возможности осуществлять заимствования), однако установление некоторой пропорции в распределении дефицита может быть вполне оправданным.
Во-вторых, необходимо более четко разграничить полномочия в сфере налогового законодательства и распределения налогов по уровням бюджетной системы. Такое разграничение важно для ясного понимания того, что является или не является собственными доходами бюджета определенного уровня. Часто утверждают, что к собственным доходам бюджета можно относить только те налоги, в отношении которых соответствующим органам власти предоставлены достаточно широкие законодательные полномочия. Однако предоставление таких полномочий может нарушить единство налоговой системы страны. Более того, как показал опыт предыдущих лет, региональные и местные органы власти подчас оказываются недостаточно компетентными для разработки налогового законодательства.

В-третьих, в законодательстве целесообразно более четко определить общие принципы перераспределения бюджетных доходов между субъектами Федерации, прежде всего масштабы выравнивания бюджетной обеспеченности. В настоящее время критерии выравнивания меняются Министерством финансов России достаточно произвольно.

Применительно к бюджетным взаимоотношениям региональных и местных бюджетов рамочное законодательство могло бы предусматривать:
- минимальную величину доли налоговых и неналоговых доходов;
- недопустимость установления в результате перераспределения средств между бюджетами доходов на душу населения в муниципальных образованиях - "донорах" ниже, чем в муниципальных образованиях - "реципиентах";
- запрет на установление для муниципальных образований, получающих дотации (или трансферты), пониженных нормативов отчислений от налогов;
- предельную величину дефицита местных бюджетов;
- определение величины фонда финансовой поддержки муниципальных образований в процентном отношении к общей сумме налоговых поступлений (за исключением налогов целевого характера).

Таким образом, в сфере межбюджетных отношений остается еще много нерешенных проблем, однако им уделяется достаточно много внимания, и, возможно, в среднесрочной перспективе ситуацию удастся изменить к лучшему. Совершенно иначе обстоит дело с другими направлениями управления региональной экономикой, законодательное регулирование которых практически отсутствует и, судя по всему, не разрабатывается. В ближайшие годы необходимо разработать и принять целый ряд законов, касающихся не только межбюджетных отношений, но и многих других аспектов федеральной экономической политики в отношении регионов.